混合所有制是辦學體制的一個重要創新，有利于破解辦學體制多元化進程中長期存在的難題。然而，實踐中還需要澄清對混合所有制在職業教育領域應用的意義、內涵、范圍、限定條件等的模糊認識，保證職業院?；旌纤兄聘母镌谝幏痘ㄖ苹能壍郎线\行。

混合所有制作為社會主義公有制的重要實現形式，在國有企業改革中發揮了重要推動作用。黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，肯定了混合所有制經濟是“基本經濟制度的重要實現形式”，進一步明確發展混合所有制經濟的意義在于使國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，促進各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展；發展混合所有制經濟的重點舉措是，進一步推動國有經濟和其他所有制經濟發展成為混合所有制經濟，允許非國有資本參股國有資本投資項目，允許混合所有制經濟實行企業員工持股?；旌纤兄平洕母?，對盤活國有資產、吸引民間資金進入各個領域特別是原先未開放的領域、推動建立現代企業制度、建設統一開放、公平有序的市場體系具有重要意義。

教育是社會公益事業，學校與企業不同，但教育領域同樣存在經濟領域的資源配置、產權激勵、利益分配問題。職業教育產教融合、校企合作需要企業的深度參與。校企合作辦學過程中，在明確資產產權關系的基礎上，打破原有的“非公即民”的固有思維，借鑒經濟混合所有制模式探索發展一批混合所有制學校，其意義在于：

第一，有利于整合和擴大職業教育辦學資源。實習實訓設施、課程、耗材等，是職業教育的核心資源，也是企業參與辦學的優勢資源?；旌纤兄颇Ｊ侥軌蛟诒３制髽I對這些資產所有權不變的情況下，使之為學校所用，解決了校企合作中的產權問題，掃除了企業以資產參與職業教育的后顧之憂。

第二，有利于建立學校發展的穩定預期。在目前的政策環境下，社會力量與政府、國有資本合作辦學，有利于民辦學校發展融入政府實施的經濟社會發展戰略，落實政府對民辦學校的扶持政策，保障學校本身的穩定發展。混合所有制學校是社會力量參與教育更持久更穩定的平臺，為民間資本找到可靠的歸宿，為職業教育提供可靠的教民間資金支持。

第三，有利于創新職業院校治理體制機制。吸納企業參與學校治理，是職業院校發展的必由之路?；旌纤兄茖W?？梢詫⒄α?、社會力量、市場力量有機融合，探索三方合作治理教育的新模式，有利于三方取長補短、相互促進，共同提供有質量、多樣化的公共教育服務。

第四，有利于加快公辦職業學校辦學體制改革。要改變目前政府辦學為主的格局，就意味著一大批公辦職業院校將向政府與企業合作辦學乃至企業辦學過度。混合所有制模式將為社會力量參與公辦學校辦學體制改革探索可行的路徑?，F階段，可以利用混合所有制辦學改造一部分產權結構不穩定、辦學質量不高甚至生存困難的公辦和民辦學校，盤活國有和民間的教育資產，提高資源使用效率。

明確混合所有制學校的內涵，才能遵循混合所有制經濟改革的意圖、發揮混合所有制優勢、確定改革推進重點，也是準確定位混合所有制改革遇到的政策和法律問題的前提。按照混合所有制的意愿，其應至少具有以下四個基本特征：

一是有國有資本和民間資本作為舉辦者投入?；旌纤兄妻k學有多種形式，但在政府、企事業單位、社會團體和公民個人等辦學主體中，至少有公和非公兩個主體聯合舉辦，并對學校資產擁有相應所有權。有人將股份制學校等同于混合所有制學校，這種太泛化的定義會模糊混合所有制學校集合政府、社會和市場幾方面合力的作用。政府或國有企業事業單位作為舉辦者之一，并且只擁有部分舉辦者產權，這項改革才有新的探索意義。

二是學校資產產權明晰?；旌纤兄剖琴Y產產權明晰條件下的混合，在此基礎上才能明確各方的權益利益關系，形成多種不同的組合形式。不僅要明確學校中政府投入形成的資產、舉辦者投入形成的資產、辦學積累形成的資產、社會捐贈形成的資產等的產權歸屬，更重要的是要明確政府、企事業單位、社會團體、公民個人的舉辦者所有權和相應權益。

三是擁有與學校資產產權結構相適應的現代學校治理結構。完善現代企業制度和完善現代學校制度，共同的核心問題是處理好委托代理關系。建立與學校資產產權結構相適應的學校治理結構，是形成政府與市場、社會力量優勢互補的關鍵。應將出資份額作為舉辦者在學校治理中決策權的一個重要依據，但又根據學校類型有所區別。一般來講，營利性學校的治理結構更接近于現代企業。在非營利性學校，應在學校治理結構中為舉辦者之外的社會力量留出充分空間。

四是符合法律法規規范和政策鼓勵方向?，F有的股份制職業院校等公私合作形式，基本上尚未按照2016年民辦教育促進法修正案要起進行營利性和非營利性分類登記，其資產產權關系等需要按照新法調整。在目前職業教育政策背景下，鼓勵職業教育混合所有制改革，應優先鼓勵企業參與舉辦職業院校，并能夠發揮企業自身的技術優勢，以利于產教融合、校企合作培養人才，避免混合有制辦學成為單純的資本運作行為。

混合所有制學校并不是一種從經濟領域簡單照搬的概念，也不是沒有任何實踐基礎的“空中樓閣”。然而，目前存在多種多樣的社會力量與政府和國有資本合作辦學形式，但滿足混合所有制學校的規范性內涵、又符合《民辦教育促進法》關于營利性與非營利性民辦學校分類管理要求的卻不多見。作為一種新型辦學模式，混合所有制改革還面臨一些關鍵的法律和政策問題。

由于有社會力量作為舉辦者，混合所有制學校顯然不同于傳統的公辦學校，但《民辦教育促進法》中并沒有關于混合所有制學校的條款。其中規定：國家機構以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經費，面向社會舉辦學校及其他教育機構的活動，適用本法。學校在舉辦環節有國有資產作為舉辦者投入、沒有國家財政性經費作為舉辦者投入的，可以適用《民辦教育促進法》。這類混合所有制學校作為民辦學校的法律地位是明確的，可以按照民辦學校支持、規范和管理。

反過來，如果混合所有制學校在舉辦環節有國家財政性經費參與，就不適用《民辦教育促進法》，就只能按照公辦學校進行規范和管理；財政資金支持混合所有制學校，只能在學校設立后作為支持政策實施。當前混合所有制辦學探索中，存在政府以財政資金參與舉辦的情況，如果這些學校均按照公辦學校規范，援引適用于公辦學校管理模式，就失去了改革的意義?；旌纤兄茖W校如果因此把財政性資金參與辦學排除在外，則會限制政府與社會力量合作的靈活性和多樣化。

2017年9月1日開始實施的新民辦教育促進法，確立了非營利性民辦學校的兩個基本標準：一是學校的舉辦者不取得辦學收益，學校的辦學結余全部用于辦學；二是學校終止辦學“清償后的剩余資產，繼續用于其他非營利性學校辦學”?！睹穹ǖ洹返?5條規定，“為公益目的成立的法人終止時，不得向出資人、設立人或者會員分配財產”。據此，非營利性學校在設立時，出資人、設立人和會員就不具有對辦學資產的完全所有權。而混合所有制的“所有”含義，則是清晰主張對學校資產的剩余索取權。因此，按照現行法律，混合所有制是無法在非營利性學校實現的。營利性學校終止辦學時的資產可以按照《公司法》進行處理，表明營利性學?？梢詫嵭谢旌纤兄?。

2016年公布的全國人大常委會《關于修改民辦教育促進法的決定》還規定，本決定公布之前設立的民辦學校終止時，民辦學校的財產依照本法規定進行清償后有剩余的，“可以給予出資者相應的補償或者獎勵，其余財產繼續用于其他非營利性學校辦學”。2016年11月7日以前設立的民辦學校的出資人、舉辦者等，如果僅僅以學校終止辦學后來自剩余資產的“補償和獎勵”作為對學校資產權益的主張，則混合所有制也可以實現，但前提是要基于對補償和獎勵的實現程度及額度的確切預期或者法律保障。合作辦學各方也可能僅僅為整合資源、辦好學校而進行聯合，不主張學校資產的剩余索取權，那么對學校資產的“所有”權在某種程度上是虛擬的、只是為完善學校運行機制和治理結構服務，那么非營利性學校的混合所有制也能夠實現。

國有資產的參與是混合所有制辦學必不可少的條件?，F有公辦職業院校引入民間資本進行混合所有制改革，或者進行其他形式的合作辦學，本質上都是改變政府作為職業院校單一辦學主體的狀況，必須打破原有公辦學校體制機制，才能賦予學校新的活力。這就意味著改革后的職業院校應適用民辦學校的法律和政策規范，在辦學體制上應屬于民辦學校。國有企業與民營企業合作舉辦職業院校，或者參與現有民辦職業院校辦學，同樣應適用民辦學校學校的法律和政策規范。公辦職業院校轉制和國有企業參與舉辦民辦學校，都會涉及國有資產進入民辦學校的問題。

《民辦教育促進法》第36條規定，“民辦學校對舉辦者投入民辦學校的資產、國有資產、受贈的財產以及辦學積累，享有法人財產權”。第59條規定，“非營利性民辦學校清償上述債務后的剩余財產繼續用于其他非營利性學校辦學”。據此，國有資產投入民辦學校作為辦學資產，并完成法人財產過戶登記，在學校存續期間和終止辦學后將按照學校法人財產和剩余財產處理，特別是有可能納入終止辦學清償成本，剩余部分必須用于繼續舉辦非營利的教育事業。雖然現行《民辦教育促進法實施條例》規定，“民辦學校中的國有資產的監督、管理，按照國家有關規定執行”，但是在學校存續過程中，國有資產作為舉辦者投入資產和學校法人財產的組成部分如何保證獨立完整、學校終止時的債務償還和剩余資產處理如何保證國有資產不流失、固定資產折舊也無法保證國有資產保值增值，都是不小的難題。這些問題將增加國有資本、公辦職業院校參與非營利性混合所有制辦學的顧慮。

在當前推進職業院校辦學體制多元化的進程中，應當鼓勵探索多種形式的政府、企業、學校合作模式。實踐中很多不符合混合所有制規范內涵的合作模式之所以也冠之以混合所有制，是因為在職業院校辦學體制改革中還缺乏更多國家認可的模式?；旌纤兄谱鳛橥苿勇殬I院校辦學體制改革的一面旗幟，盡管還面臨一些法律難題，但在解決公私合作辦學諸多體制機制障礙過程中，應當發揮突破口的作用，在現有法律框架之下探索多種可能的模式。

新的民辦教育促進法確定了營利性與非營利性民辦學校分類管理的原則，除義務教育以外允許舉辦營利性的民辦學校，但對非營利性民辦學校規定了更優惠的支持政策。實踐中，各地對各級各類教育舉辦營利性民辦學校態度并不是很積極，這是國家政策傾向，也是學歷教育（包括學前教育）特點和我國國情所決定的。職業教育是與產業發展聯系最緊密的教育，是直接面向市場、服務就業的一種教育類型，需要與企業密切合作。在某種程度上，職業院校比其他類型學校更要遵循市場規律和企業規則。因此在職業教育領域、在推進辦學體制多元化的進程中，應適當放寬營利性職業院校的準入。從前文可以看出，不管是從混合所有制的產權安排，還是從國有企業作為辦學主體的角度考慮，舉辦營利性混合所有制職業院校遇到的法律障礙都最小。因此，應當將營利性與非營利性民辦學校分類管理改革與職業院?；旌纤兄聘母锝Y合起來，根據舉辦者的意愿，規劃建設和推動一批營利性混合所有制職業院校。

職業教育的最薄弱環節在于實訓和實踐，實訓中心是專門技能培養的核心場所，也是校企合作的關鍵聯結接點。在非營利性職業院?；旌纤兄铺剿飨抻诂F行法律規范而舉步維艱的情況下，政府與企業、公辦學校與企業繞開學校舉辦層面的資產所有權限制，聯合設立混合所有制的實訓中心或者企業學院，作為獨立設置的非學歷教育機構，可以解決職業教育發展的亟需。實訓中心或企業學院采取校企聯合的方式開發實訓課程、技能等級標準，提供技能測試，提供真實的職業場景體驗；可以注冊為營利性機構，但不影響面向區域內外的職業院校乃至學生個人、社會從業者提供服務。職業院校可以以購買服務的形式為實訓中心或企業學院提供運營經費，對其承擔的公益性較強服務，政府可以采取政府購買或項目補貼的方式提供資助。

這種模式是指，政府、國有或非國有企業、民間資本等成立混合所有制教育資產管理公司或教育集團公司，興辦非營利性學?；蛘邊⑴c現有公、民辦職業院校的辦學體制改革?；旌纤兄乒巨k學，可以繞開非營利性職業院校層面的產權劃分問題，各方出資人可以在公司層面明確出資產權，但不涉及其舉辦的非營利性學校的法人財產。混合所有制公司舉辦者可以以固定資產、資金、技術和管理等作為舉辦投入，作為一所或多所學校的舉辦者，通過提供后勤、物業管理服務、學校管理、教育教學、固定資產租賃等服務，以關聯交易或者對其他學校服務的方式獲得營收并以此補償投入學校的辦學資金。混合所有制公司參與舉辦職業院校，可以將學校的核心產品和特色服務再加工、再設計成為可以推廣的產品，擴大優質教育資源覆蓋面，并為學校引入新的發展資金，改造學校治理結構和發展模式，給學校發展注入活力。但為防止學校與公司舉辦者之間的過渡和不當關聯交易，應制定相應的監管政策。

公益信托指為了公共利益的目的而設立的信托?！吨腥A人民共和國信托法》規定，為了發展教育、科技、文化、藝術、體育事業而設立的信托，屬于公益信托。公益信托業務可以采取單一信托和集合信托兩種形式，混合所有制學校適合于集合信托。其中國有資本單獨記賬，民間資本投資人可以擁有資產所有權，收益歸學校法人所有，用于辦學。教育公益信托的設立和確定受托人，應當經有關教育行政管理部門（公益事業管理機構）批準，確定公益信托資金來源及設立信托的公益性目的。教育公益信托，可以有三種途徑：一是政府和政府以外的出資者將現有信托機構作為受托人、以學校為受益人，以受托人作為學校舉辦者；二是賦予職業院校以受托人資格，各方出資者將財產投入學校，以學校的在校學生為受益人；三是設立教育信托機構作為受托人，將學校、學生、教師作為受益人。教育公益信托資產在學校存續期間為學校的法人財產，運營帶來的收益直接為受益人享有并消費，出資者有權在學校終止后收回資產，但一般受托人不應承諾信托資產的增值。公益信托機制很好地解決了非營利性學校資產“所有”與“所用”的關系，照顧出資人的財產權利并維護混合所有制學校的非營利性，在投資辦學和捐贈辦學之間開辟一條非營利教育事業發展的新路，但其背后必須有一整套更為復雜的制度設計，仍然需要規避與現有法律的沖突。